Plebiscito Aracaju/São Cristóvão - Parte I

* Por Maurício Gentil

Voltou à tona, no estado de Sergipe, o debate que envolve a convocação de plebiscito destinado à deliberação popular direta sobre a que Município pertencem, legalmente, as áreas do Mosqueiro, Areia Branca, São José e Terra Dura (Santa Maria), além dos núcleos habitacionais Santa Maria, Maria do Carmo e Antônio Carlos Valadares: se ao Município de Aracaju ou ao Município de São Cristóvão.

Isso porque a Assembleia Legislativa aprovou decreto legislativo convocando o mencionado plebiscito, que já foi também apreciado pelo Tribunal Regional Eleitoral, que decidiu encaminhar ao Tribunal Superior Eleitoral o pleito para definição de data de sua realização.

Boa oportunidade para abordarmos esse tema, contextualmente complexo e socialmente relevante, na perspectiva jurídica.

1. Desmembramentos de Municípios

É verdade que a Constituição Federal admite a possibilidade de que novos municípios venham a ser criados, ou que ocorram redefinições territoriais municipais, a partir de incorporações, fusões e desmembramentos de municípios existentes, mediante aprovação da população diretamente interessada, em plebiscito, e lei ordinária estadual:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
(...)
§ 4° A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Essa redação da norma do § 4° do Art. 18 foi conferida pela emenda à constituição n° 15, de 12 de setembro de 1996.

Observe-se que ela condiciona a aprovação da instituição de novos municípios a uma série de requisitos, dentre eles a determinação, em lei complementar federal, do período possível para que isso ocorra, bem como a regulamentação, em lei ordinária, da apresentação e publicação dos estudos de viabilidade municipal.

Todavia, desde a promulgação da emenda à constituição n° 15 (isso em 12/09/1996) até a presente data, o Congresso Nacional ainda não se desincumbiu do dever que impôs a sim mesmo de elaborar essas duas leis. Até o presente momento, embora por lá tramitem projetos nesse sentido, ainda não foram aprovadas nem a lei complementar disciplinando o período possível de criação de municípios, nem tampouco a lei ordinária disciplinando o que deverão conter e a forma de apresentação e publicação dos estudos de viabilidade municipal.

Isso faz com que a norma que admite a criação de novos municípios seja desprovida de sua eficácia jurídica plena, sendo classificada como uma típica norma de eficácia jurídica limitada; ou seja, a produção integral dos seus efeitos jurídicos está condicionada à elaboração dessas leis que a própria norma constitucional reclama.

A propósito, assim já decidiu o Supremo Tribunal Federal:

Emenda Constitucional 15/96. Criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, nos termos da lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar e após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal.Inexistência da lei complementar exigida pela Constituição Federal. Desmembramento de município com base somente em lei estadual. Impossibilidade (grifou-se) (ADI 2.702, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 5-11-03, Plenário, DJ de 6-2-04).

Norma constitucional de eficácia limitada, porque dependente de complementação infraconstitucional, tem, não obstante, em linha de princípio e sempre que possível, a imediata eficácia negativa de revogar as regras preexistentes que sejam contrárias. Município: criação: EC 15/96: plausibilidade da argüição de inconstitucionalidade da criação de municípios desde a sua promulgação e até que lei complementar venha a implementar sua eficácia plena, sem prejuízo, no entanto, da imediata revogação do sistema anterior. É certo que o novo processo de desmembramento de municípios, conforme a EC 15/96, ficou com a sua implementação sujeita à disciplina por lei complementar, pelo menos no que diz com o Estudo de Viabilidade Municipal, que passou a reclamar, e com a forma de sua divulgação anterior ao plebiscito. É imediata, contudo, a eficácia negativa da nova regra constitucional, de modo a impedir – de logo e até que advenha a lei complementar – a instauração e a conclusão de processos de emancipação em curso. Dessa eficácia imediata só se subtraem os processos já concluídos, com a lei de criação de novo Município (grifou-se) (ADI 2.381-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 20-6-01, Plenário, DJ de 14-12-01). No mesmo sentido: ADI 2.967, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 12-2-04, Plenário, DJ de 19-3-04.

A letargia do Congresso Nacional ficou tão patente que o STF já julgou procedente uma ação direta de inconstitucionalidade por omissão, assinalando como razoável um prazo de 18 (dezoito) meses, a partir desse julgamento, para que tais leis finalmente fossem aprovadas:

Ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Inatividade do legislador quanto ao dever de elaborar a lei complementar a que se refere o § 4º do art. 18 da Constituição Federal, na redação dada pela emenda constitucional n. 15/1996. Ação julgada procedente. A Emenda Constitucional n. 15, que alterou a redação do § 4º do art. 18 da Constituição, foi publicada no dia 13 de setembro de 1996. Passados mais de 10 (dez) anos, não foi editada a lei complementar federal definidora do período dentro do qual poderão tramitar os procedimentos tendentes à criação, incorporação, desmembramento e fusão de municípios. Existência de notório lapso temporal a demonstrar a inatividade do legislador em relação ao cumprimento de inequívoco dever constitucional de legislar, decorrente do comando do art. 18, § 4º, da Constituição. Apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de lei apresentados visando à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição, é possível constatar a omissão inconstitucional quanto à efetiva deliberação e aprovação da lei complementar em referência. As peculiaridades da atividade parlamentar que afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, não justificam uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode pôr em risco a própria ordem constitucional. A inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da ação direta de inconstitucionalidade por omissão. A omissão legislativa em relação à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição, acabou dando ensejo à conformação e à consolidação de estados de inconstitucionalidade que não podem ser ignorados pelo legislador na elaboração da lei complementar federal. Ação julgada procedente para declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razoável de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as providências legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição, devendo ser contempladas as situações imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omissão. Não se trata de impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixação de um parâmetro temporal razoável, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI n. 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municípios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as realidades desses municípios (grifou-se) (ADI 3.682, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 9-5-07, Plenário, DJ de 6-9-07)

Findo esse prazo de 18 (dezoito) meses, o Congresso Nacional aprovou as exigidas leis? Negativo. Contentou-se em aprovar a emenda à constituição n° 57 (promulgada em 18/12/2008), por meio da qual ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação.

Mas e quanto ao futuro? A emenda n° 57 nada dispôs. Ela trata apenas do passado, localizado entre 1996 e 2006. Permanece o quadro de não regulamentação legislativa do § 4° do Art. 18 e, com ele, o quadro de ineficácia jurídica da possibilidade de criação de novos municípios brasileiros.

Resumo da ópera: enquanto permanecer a atual redação do § 4° do Art. 18 da Constituição Federal e enquanto o Congresso Nacional não aprovar as já mencionadas leis regulamentadoras, de nada adianta a adoção de iniciativas políticas e legislativas no âmbito dos Estados.

Se se quer garantir a plena validade jurídica dos atos voltados à criação de novos municípios, o caminho correto é efetuar legítima pressão política sobre os membros do Congresso Nacional, a fim de que, finalmente, após decorridos quase 14 (catorze) anos, seja devidamente regulamentada a possibilidade de criação de novos municípios brasileiros.

2. Desmembramentos de Municípios efetuados pela Constituição do Estado de Sergipe de 1989 – Não efetivação – não realização de plebiscito

A Constituição do Estado de Sergipe, de outubro de 1989, determinou, nas suas disposições transitórias, a criação de diversos novos municípios, mediante desmembramento.

Foi o caso dos Municípios de: a) Treze, desmembrado do Município de Lagarto; b) São Mateus da Palestina, desmembrado do Município de Gararu; c) Sítios Novos, desmembrado do Município de Poço Redondo; d) Santa Rosa do Ermírio, desmembrado do Município de Poço Redondo; e) Escurial, desmembrado do Município de Nossa Senhora de Lourdes; f) Jenipapo, desmembrado do Município de Lagarto; g) Vera Cruz, desmembrado do Município de Riachão do Dantas; h) Rosa Elze, desmembrado do Município de São Cristóvão; i) Mocambo, desmembrado do Município de Frei Paulo; j) Samambaia, desmembrado do Município de Tobias Barreto; k) Luzinópolis, desmembrado do Município de Porto da Folha; l) Nossa Senhora de Fátima, desmembrado do Município de Porto da Folha; m) São José do Itamirim, desmembrado do Município de Itabaianinha; n) Nossa Senhora do Patrocínio, desmembrado do Município de Brejo Grande; o) Alagadiço, desmembrado do Município de Frei Paulo (Arts. 21 a 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado de Sergipe).

Como bem sabemos, nenhum desses Municípios foi efetivamente criado ou instaurado. Nenhum desses desmembramentos foi concretizado. É que a Constituição Federal de 1988, em sua redação original (e assim continua na redação conferida ao § 4° do Art. 18 pela já citada emenda à constituição de n° 15/1996), exige, como um dos pré-requisitos para desmembramento de Municípios, a aprovação pela população, mediante plebiscito. E tais plebiscitos nunca foram realizados (após a emenda à constituição de n° 15/1996, como já mencionado no item 1, já não depende apenas de plebiscito, pois a criação de novos municípios está condicionada a uma série de requisitos, dentre eles a determinação, em lei complementar federal, do período possível para que isso ocorra, bem como a regulamentação, em lei ordinária, da apresentação e publicação dos estudos de viabilidade municipal (leis até hoje não elaboradas).

3. Alteração da delimitação territorial do Município de Aracaju em relação ao Município de São Cristóvão

Nesse mesmo contexto, e também nas disposições transitórias, a Constituição do Estado de Sergipe deliberou em alterar a delimitação territorial do Município de Aracaju em relação ao Município de São Cristóvão. Confira-se o que dispôs o Art. 37 do ADCT da Constituição do Estado de Sergipe, em sua redação original:

“Art. 37. Fica alterada a delimitação do Município de Aracaju com o Município de São Cristóvão a partir do Pontal N da barra do rio Vaza-Barris, que passa a ter a seguinte descrição: inicia na foz do rio Vaza-Barris seguindo seu curso até o talvegue do mesmo rio no fundo da Capela Bom Jesus dos Navegantes no povoado Areia Branca; daí em linha reta até o marco do Mondé da Onça na estrada da Cabrita; daí em linha reta ao marco nas cabeceiras do riacho Palame, somente até o ponto em que esta reta corta o rio Poxim.”. (grifo nosso).

A emenda à constituição do Estado de n° 16, de 1999, alterou a redação desse Art. 37 do ADCT, que passou a ser a seguinte:

“Art. 37. Fica alterada a delimitação do Município de Aracaju com o Município de São Cristóvão a partir do Pontal N da barra do rio Vaza-Barris, que passa a ter a seguinte descrição: inicia na foz do rio Vaza-Barris seguindo seu curso até o talvegue até o encontro das águas do seu afluente Santa Maria, seguindo pelo talvegue deste até o ponto em frente à Capela Bom Jesus dos Navegantes no povoado Areia Branca; daí em linha reta até o marco do Mondé da Onça na estrada da Cabrita; daí em linha reta ao marco nas cabeceiras do riacho Palame, somente até o ponto em que esta reta corta o rio Poxim”. (grifou-se).

Por fim, a mencionada emenda ° 16, de 1999, acrescentou ao Art. 37 do ADCT da Constituição do Estado de Sergipe o § 2°, que esclareceu situarem-se no Município de Aracaju o povoado Mosqueiro, o povoado Areia Branca, o povoado São José, o povoado Robalo e o povoado Terra Dura (compreendendo lixeira da Terra Dura e núcleos habitacionais Santa Maria, Maria do Carmo e Antônio Carlos Valadares):

“Art. 37 (...)
(...)
§ 2º Com a alteração estabelecida neste artigo, ficam situados no território do Município de Aracaju as localidades denominadas povoado Mosqueiro, povoado Areia Branca, povoado São José, povoado Robalo e povoado Terra Dura, neste compreendendo as localidades Lixeira da Terra Dura e núcleos habitacionais Santa Maria, Maria do Carmo Alves e Antônio Carlos Valadares”.

Observe-se que tanto a redação original quanto a redação conferida pela emenda n° 16 tratam de alteração da delimitação territorial do Município de Aracaju em relação ao Município de São Cristóvão. Ainda que a intenção tenha sido corrigir eventual falha descritiva dos limites geográficos tradicionais dos dois Municípios, o fato é que a norma constitucional estadual mencionou alteração dos limites geográficos dos Municípios. Ora, essa alteração traduziu desmembramento de áreas que pertenciam ao Município de São Cristóvão e sua anexação ao Município de Aracaju. E esse tipo de redefinição territorial, a teor da Constituição Federal, somente pode ocorrer mediante aprovação da população em plebiscito popular.

Essa norma do Art. 37 do ADCT da Constituição do Estado de Sergipe foi incidentalmente declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado, no incidente de inconstitucionalidade n° 001/2000, exatamente por não observar a exigência de plebiscito constante da Constituição Federal.

* É advogado militante no ramo do direito público, membro do Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil e Presidente da Comissão de Estudos Constitucionais da mesma entidade. É mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Ceará e professor universitário. Atualmente lecionando a matéria Direito Constitucional na Universidade Tiradentes (graduação e pós-graduação).