5. A força normativa dos fatos – declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade
Todo o quadro jurídico anteriormente comentado aponta para a conclusão
de que a convocação de plebiscito, somente agora, no ano de 2013,
destinado à deliberação popular direta sobre a que Município pertencem,
legalmente, as áreas do Mosqueiro, Areia Branca, São José e Terra Dura
(Santa Maria), além dos núcleos habitacionais Santa Maria, Maria do
Carmo e Antônio Carlos Valadares: se ao Município de Aracaju ou ao
Município de São Cristóvão, não terá o condão de resolver o problema.
Juridicamente falando, e como já ficou claro na abordagem efetuada nas
parte I e II deste artigo, a alteração dos limites territoriais dos
Municípios de Aracaju e São Cristóvão – que materializou, em boa
verdade, incorporação ao Município de Aracaju de áreas antes
pertencentes ao Município de São Cristóvão – se deu em desconformidade
com as exigências da Constituição Federal.
Todavia, uma coisa é a eventual declaração de inconstitucionalidade de
uma norma jurídica (no caso, a norma do Art. 37 do Ato das Disposições
Transitórias da Constituição do Estado de Sergipe, que já foi
incidentalmente declarada inconstitucional pelo TJ/SE); coisa diversa
são os efeitos dessa declaração.
Afinal, não se pode desconsiderar a realidade fática de que as áreas do
Mosqueiro, Areia Branca, São José e Terra Dura (Santa Maria), além dos
núcleos habitacionais Santa Maria, Maria do Carmo e Antônio Carlos
Valadares, há quase vinte e quatro anos, são consideradas pertencentes
ao Município de Aracaju; realidade fática evidenciada em diversas
situações, desde registros civis de nascimento e pagamento de tributos
ao Município de Aracaju, passando pela execução de serviços públicos e
implementação de políticas públicas por parte da Administração Pública
do Município de Aracaju naquelas localidades, até a participação dos
seus cidadãos na vida política do Município de Aracaju, a exemplo do
exercício do direito do voto e do direito de ser votado na circunscrição
eleitoral do Município de Aracaju.
Eventual declaração de invalidade/nulidade da norma estadual, quase 24
(vinte e quatro) anos após a sua integral vigência e aplicabilidade de
seus efeitos concretos, causará à ordem jurídica e à população um trauma
muito maior do que aquele que se pretende coibir com sua permanência.
Trata-se de harmonizar a realidade fática com a ordem jurídica
constitucional, homenageando o respeito à lealdade e à boa-fé dos
administrados e, sobretudo, o primado da segurança jurídica.
Segurança jurídica a se traduzir na garantia fundamental de todos os
brasileiros e estrangeiros residentes no país de conhecer, por
antecipação, as conseqüências de seus próprios atos.
O problema da segurança jurídica apresenta-se ainda mais agudo quando o
intérprete se depara com o ato jurídico inválido. É que, se o ato é
inválido, significa que é desconforme ao Direito. Reconhecida a sua
não-validade, é fulminado da ordem jurídica. E fulminado com eficácia ex
tunc. Ou seja: a decisão que declara a sua invalidade opera efeitos
retroativos. Isso porque, em princípio, não deve produzir efeitos
jurídicos um ato violador do Direito. Entretanto, não é possível
desconsiderar a realidade de que aquele ato vigorou, durante certo
tempo. E, no que vigorou, produziu efeitos, vinculou condutas, criou
obrigações. Em suma, interferiu em relações jurídicas. Daí CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO ter esclarecido que:
“Os atos inválidos, inexistentes,
nulos ou anuláveis não deveriam ser produzidos. Por isso não deveriam
produzir efeitos. Mas o fato é que são editados atos inválidos
(inexistentes, nulos e anuláveis) e que produzem efeitos jurídicos.
Podem produzi-los até mesmo per omnia secula, se o vício não for
descoberto ou se ninguém o impugnar.
É errado, portanto, dizer-se que os atos nulos não produzem efeitos.
Aliás, ninguém cogitaria da anulação deles ou de declará-los nulos se
não fora para fulminar os efeitos que já produziram ou que podem ainda
vir a produzir. De resto, os atos nulos e os anuláveis, mesmo depois de
invalidados, produzem uma série de efeitos. Assim, por exemplo,
respeitam-se os efeitos que atingiram terceiros de boa-fé. É o que
sucede quanto aos atos praticados pelo chamado ‘funcionário de fato’, ou
seja, aquele que foi irregularmente preposto em cargo público.
Além disto, se o ato nulo ou anulável produziu relação jurídica da qual
resultaram prestações do administrado (pense-se em certos casos de
permissão de uso de bem público ou de prestação de serviço público) e o
administrado não concorreu para o vício do ato, estando de boa-fé, a
invalidação do ato não pode resultar em locupletamento da Administração à
custa do administrado e causar-lhe um dano injusto em relação a efeitos
patrimoniais passados” (destaques do autor) (MELLO, Celso Antônio
Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo:
Malheiros, 2001, p. 424-425).
No caso presente, o respeito à segurança jurídica (como subprincípio do
Estado de Direito) e o prestígio à lealdade e boa-fé e à confiança dos
administrados impõem – no caso em exame, repita-se mais uma vez – a
preservação dos efeitos de um ato originalmente inválido, sob o ângulo
estritamente formal.
Em casos como esses, a prudência recomenda, mesmo diante de eventual
inconstitucionalidade, em homenagem à segurança jurídica, a adoção da
técnica da “declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade”.
Técnica essa que, no atual estágio de desenvolvimento e amadurecimento
da jurisdição constitucional brasileira, além de encontrar respaldo
doutrinário e jurisprudencial, tem expressa guarida na legislação.
“A minha administração não poderia ficar refém da
intransigência do Sintese, provocando sérios problemas sociais à classe
dos professores, bem como determinei ao secretário da Educação que, após
concluindo o pagamento de todas as folhas até sexta-feira, convocasse
os professores ao inicio das aulas, levando os alunos às classes e
tranqulizando os pais de alunos em relação ao futuro dos seus filhos”,
finalizou Rivanda Batalha.
